РЕФЕРАТ
«Суперечності Конституції суб'єкта РФ Федеральним законом РФ« про загальні принципи організації представницьких і виконавчих органів державної влади »
Частина 1 статті 77 Конституції РФ формулює основні положення про органи державної влади суб'єктів Федерації. Ці органи здійснюють на даному рівні державну владу і безпосередньо утворюються усіма республіками, краями, областями, містами федерального значення, автономної областю і автономними округами (ч. 2 ст. 11 Конституції).
ФЗ від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" (далі: ФЗ про загальні принципи) визначено: систему органів державної влади суб'єкта Федерації складають: законодавчий (представницький ) орган державної влади суб'єкта Федерації; вищий виконавчий орган державної влади суб'єкта Федерації; вища посадова особа суб'єкта Федерації (ця посада може бути встановлена конституцією (статутом) суб'єкта Федерації); інші органи державної влади суб'єкта Федерації, утворені відповідно до конституції (статутом) суб'єкта Федерації (ст. 2). До останніх відносяться: територіальні органи державної влади - органи відповідних адміністративно-територіальних одиниць, передбачених адміністративно-територіальним устроєм суб'єктів Федерації.
Можливі ситуації, коли федеральні органи державної влади уповноважені здійснювати певні функції в системі органів державної влади суб'єкта Федерації. Подібне випливає, наприклад, з ФКЗ від 21 липня 1994 р. 1-ФКЗ "Про Конституційний Суд Російської Федерації", згідно з яким Конституційний Суд може користуватися правами, наданими йому укладеними згідно зі ст. 11 Конституції договорами про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади її суб'єктів, якщо ці права не суперечать його юридичною природою і призначенням в якості судового органу конституційного контролю (ч. 1 п. 7 ст. 3). Інакше кажучи, не виключено, що Конституційний Суд буде мати право дозволяти конституційні (статутні) спори в правових межах відповідного суб'єкта Федерації, виступати як би його органом конституційного правосуддя, не втрачаючи, природно, статусу федерального суду, в тому числі у відносинах з даним суб'єктом Федерації.
Суб'єкт Федерації самостійно встановлює систему органів державної влади.
Разом з тим самостійність суб'єктів Федерації при створенні системи органів державної влади має межі. Вони визначаються, по-перше, основами конституційного ладу і, по-друге, загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади, встановленими федеральним законом.
Відповідно до засад конституційного ладу, дана система органів державної влади повинна вписуватися в уявлення про демократичний федеративній правовій державі з республіканською формою правління (ч. 1 ст. 1 Конституції), орієнтуватися на людину, її права та свободи (ст. 2), спиратися на народ як єдине джерело влади (ст. 3), будуватися на основі поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову з забезпеченням самостійності органів кожної з влад (ст. 10), виходити з верховенства Конституції і федеральних законів (ч. 2 ст. 4) , єдності системи державної влади (ч. 3 ст. 5), розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади України та органами державної влади її суб'єктів (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11).
ФЗ про загальні принципи містить більш конкретні положення. Зокрема, він закріплює найважливіші елементи статусу органів державної влади суб'єктів Федерації, їх повноваження, форми роботи, взаємини і відповідальність.
ФЗ про загальні принципи за останні кілька років зазнав значних змін. Слід зауважити, що за час його існування у нього було внесено в різні статті та пункти статей:
доповнень - 7 (№ 3-ФЗ від 8.02.2001 р., - одне, № 106-ФЗ від 29.07.2000 р. - чотири, № 47-ФЗ від 7.05.2002 р. - одне, № 107-ФЗ від 24.07 .2002 р. - одне);
змін - 2 (106-ФЗ від 29.07.2000 р.);
виключена - 1 (106-ФЗ від 29.07.2000 р.);
викладена в новій редакції - 1 (№ 47-ФЗ від 7.05.2002 р.);
відповідають Конституції РФ - 11 (Ухвала Конституційного Суду РФ від 4.04.2002 р. № 8-П - десять, від 9.07.2002 р. № 12-П - одне);
і не відповідають Конституції РФ - 5 (Ухвала Конституційного Суду РФ від 12.04.2002 р. № 9-П та від 7 червня 2000 р. № 10-П).
Зупинимося на положеннях ФЗ про загальні принципи, які були визнані Конституційним судом РФ не відповідають Конституції РФ.
Більшість з них (чотири) припадають на недоторканність депутатів і один на дострокове припинення повноважень вищого посадової особи суб'єкта РФ.
Одним з істотних елементів депутатської недоторканності є особливий порядок притягнення депутата до кримінальної відповідальності та адміністративної відповідальності, яка покладається в судовому порядку (стаття 13 ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації".
Згідно з Конституцією Російської Федерації кримінальне та кримінально-процесуальне законодавство знаходиться у веденні Російської Федерації (стаття 71, пункт "о"), з предметів ведення Російської Федерації приймаються федеральні закони, що мають пряму дію на всій території Російської Федерації (стаття 76, частина 1); адміністративне та адміністративно-процесуальне законодавство перебуває у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів (стаття 72, пункт "до" частини 1), з предметів спільного ведення видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації ( стаття 76, частина 2).
З цих положень у взаємозв'язку зі статтями 1 (частина 1), 3 (частини 1, 2 і 3), 5 (частина 3), 10 і 11 Конституції Російської Федерації слід, що федеральний законодавець, закріплюючи принцип недоторканності депутатів законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, не може звільняти їх від кримінальної та від адміністративної відповідальності, яка покладається в судовому порядку, але має право передбачити особливі умови залучення їх до такої відповідальності. Конкретний обсяг недоторканності, забезпечує неприпустимість переслідування депутата саме у зв'язку з його депутатською діяльністю та з метою надання впливу на неї, повинен бути визначений федеральним законодавцем з дотриманням вимог Конституції Російської Федерації.
Відповідно до Конституції Російської Федерації правосуддя в Україні здійснюється тільки судом; судова влада здійснюється за допомогою конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства (стаття 118, частини 1 і 2); при цьому кримінальні та адміністративні справи підсудні судам загальної юрисдикції (стаття 126) . З даних приписів у взаємозв'язку зі статтями 10, 19 (частина 1) і 22 (частина 2) Конституції Російської Федерації випливає, що тільки суд може вирішувати питання про арешт, взяття під варту і утримання під вартою і тільки суд може вирішувати справи, пов'язані з застосуванням заходів кримінальної та адміністративної відповідальності, яка покладається в судовому порядку, причому на основі принципу рівності всіх перед законом і судом.
Зазначені конституційні положення про прерогативи судової влади, по суті, є фундаментальними принципами юстиції в правовій державі і в той же час складають основу правового статусу особи і гарантій її недоторканості. Тому стосовно спеціальним інститутам недоторканності можливі вводяться федеральним законом обмеження повноважень судової влади щодо вирішення справ, пов'язаних з призначенням заходів кримінальної відповідальності та адміністративної відповідальності, яка покладається в судовому порядку, можуть мати місце лише в тому випадку, якщо такі інститути передбачені безпосередньо Конституцією Російської Федерації, тобто щодо Президента Російської Федерації, депутатів Федеральних Зборів - парламенту Російської Федерації, а також суддів, що зумовлено особливим статусом названих посадових осіб і характером виконуваних ними функцій в системі державної влади Російської Федерації (статті 91, 98 і 122).
Введення ж федеральним законом - крім Конституції Російської Федерації - такої умови, як отримання згоди парламенту суб'єкта Російської Федерації на притягнення депутата до кримінальної або адміністративної відповідальності, яка покладається в судовому порядку, на застосування до нього арешту та інших заходів процесуального примусу в ході переслідування за такого роду правопорушення, по суті, означало б виключення судових прерогатив і надання судових функцій парламенту, що, за змістом статей 10, 19 (частина 1), 22 (частина 2), 118 і 126 Конституції Російської Федерації, неприпустимо.
Між тим положеннями пунктів 1, 2, 3 та 4 статті 13 та пунктів 1, 2, 3 та 4 статті 14 Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" в їх взаємозв'язку встановлюється заборона на притягнення депутата до кримінальної та до адміністративної відповідальності, яка покладається в судовому порядку, на здійснення пов'язаних з цим заходів кримінально-процесуального та адміністративно-процесуального характеру і на передачу справи до суду без згоди законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації, якому тим самим в даному питанні надаються необмежені дискреційні повноваження. Встановивши цю заборону, федеральний законодавець порушив Конституцію Російської Федерації, її статті 10, 19 (частина 1), 46 (частина 1), 118 і 126.
Виходячи з призначення інституту парламентської недоторканності, участь законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації в процедурі позбавлення депутата недоторканності можливо тільки у відношенні дій, чинених ними при здійсненні депутатських повноважень. Надання ж парламенту, яка не є ні органом кримінального переслідування, ні судовим органом, права звільняти від законного притягнення до кримінальної або адміністративної відповідальності несумісне з цілями інституту парламентської недоторканності. Це тим більше неприпустимо, коли дізнання, попереднє слідство або провадження у адміністративному правопорушенню вже завершено, і, отже, мова, по суті, йде про необхідність отримання згоди на передачу справи до суду, тобто фактично про те, чи дозволити суду розглядати справу.
Отже, оспорювані положення пункту 4 статті 13 та пункту 3 статті 14 ФЗ про загальні принципи, наділяючи парламент суб'єкта Російської Федерації повноваженням брати участь у вирішенні питання про позбавлення депутата недоторканності у разі кримінального та адміністративного переслідування за дії, не пов'язані із здійсненням ним своїх повноважень, встановлюють несумісне з приписами статей 10, 19 (частина 1), 46 (частина 1), 71 (пункт "о"), 72 (пункт "до" частини 1), 118 і 126 Конституції Російської Федерації вилучення із передбачених федеральним законодавством підстав притягнення до кримінальної та адміністративної відповідальності, а також процесуальних механізмів та процедур у сфері кримінальної та адміністративної відповідальності.
У зв'язку з цим, Конституційний Суд Російської Федерації визнав положення пунктів 1, 2 і 3 статті 13 та пунктів 1, 2 і 4 статті 14 ФЗ про загальні принципи - в тій мірі, в якій ними встановлюється заборона на притягнення депутата до кримінальної та до адміністративної відповідальності, яка покладається в судовому порядку, і на здійснення обумовлених цим заходів кримінально-процесуального та адміністративно-процесуального характеру без згоди законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації, - не відповідають Конституції Російської Федерації, її статтям 10, 19 (частина 1) , 46 (частина 1), 118 і 126. і положення пункту 4 статті 13 ФЗ про загальні принципи, згідно з яким у разі порушення справи, що передбачає кримінальну або адміністративну відповідальність, що накладаються в судовому порядку, щодо дій депутата, не пов'язаних із здійсненням ним своїх повноважень, по завершенні дізнання, попереднього слідства або виробництва по адміністративним правопорушенням така справа не може бути передана до суду без згоди законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації, а також положення пункту 3 статті 14 ФЗ про загальні принципи, на підставі якого для отримання такої згоди прокурор суб'єкта Російської Федерації вносить подання до законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта Російської Федерації, що не відповідають Конституції Російської Федерації, її статтям 10, 19 (частина 1), 46 (частина 1), 118 і 126.
Правоположенія, пов'язані з формуванням системи органів державної влади суб'єктів Федерації, формулюються в рішеннях Конституційного Суду РФ.
Так, Постановою Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 р. N 10-П визнано не відповідними Конституції Російської Федерації, її статтям 3 (частина 2), 10, 13 (частини 1, 2 і 3), 32 (частина 2), положення підпункту "і" пункту 1 статті 19 ФЗ про загальні принципи, а також статей 123 і 123.1 Конституції Республіки Алтай, оскільки вони не передбачають необхідність чітких правових підстав відкликання вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації), не встановлюють процедурних гарантій, зокрема не вимагають позитивного голосування більшості всіх зареєстрованих виборців суб'єкта Російської Федерації, що створює можливість довільного застосування даного інституту, особливо у випадках, коли відгук зв'язується з втратою довіри з політичних мотивів.
Пояснимо цю невідповідність.
Згідно з підпунктом "і" пункту 1 статті 19 ФЗ про загальні принципи повноваження вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) припиняються достроково у разі його відкликання виборцями суб'єкта Російської Федерації, якщо таке положення передбачене його законодавством. Конституція Республіки Алтай передбачає, що повноваження Глави Республіки Алтай, Голови Уряду Республіки Алтай припиняються достроково у разі його відкликання всенародним голосуванням (абзац другий статті 123); підставою для відкликання є втрата довіри виборців, грубе порушення Конституції Російської Федерації, Конституції Республіки Алтай, федеральних і республіканських законів; відгук здійснюється в результаті висловлення йому недовіри виборцями за допомогою прямого волевиявлення в ході голосування; порядок відкликання визначається республіканським законом (стаття 123.1).
Відповідно до Конституції Російської Федерації народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади (стаття 3, частина 2). Федеральний законодавець, встановлюючи в порядку статей 72 (пункт "н" частини 1) та 76 (частина 2) Конституції Російської Федерації загальні принципи організації системи органів державної влади, мають право визначити щодо обраного всенародним голосуванням вищої посадової особи (керівника вищого органу виконавчої влади) суб'єкта Російської Федерації інститут відкликання в якості однієї з форм безпосередньої (прямої) демократії.
Інститутом оглядів вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта Російської Федерації не зачіпаються закріплені статтею 32 (частина 2) Конституції Російської Федерації виборчі права громадян, так як їх зміст визначає тільки процес і механізми виборів, а не подальші відносини між цією особою і виборцями. Не будучи інститутом виборчого права, інститут відкликання відображає конституційну відповідальність вищої посадової особи перед обрали його народом.
Можливістю відкликання не зачіпається і встановлене Конституцією Російської Федерації положення про єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації (стаття 77, частина 2), оскільки і для нового вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації, який буде обраний замість відкликаного, і для особи, тимчасово виконуючого обов'язки вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації в період виборчої кампанії, рішення та вказівки федеральної виконавчої влади в рамках її компетенції залишаються обов'язковими.
Таким чином, хоча Конституція Російської Федерації і не містить положень, які відгук будь-якої посадової особи, її норми не перешкоджають можливості введення федеральним законом інституту відкликання вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта Російської Федерації.
При цьому, однак, федеральний законодавець повинен враховувати що випливає зі статті 3 (частини 2 і 3) Конституції Російської Федерації співвідношення форм (інститутів) безпосередньої демократії. Відгук як одна з таких форм не повинен використовуватися для дестабілізації виборних інститутів влади і в кінцевому рахунку самої демократії. Отже, законодавець, якщо він вводить інститут відкликання, зобов'язаний передбачити загальні принципи механізму відкликання, з тим щоб не був спотворений сам сенс виборів.
У силу цього полегшена процедура відкликання неприпустима. В умовах вільних виборів може мати місце обрання відповідної посадової особи голосами меншини від загального числа зареєстрованих виборців. Без встановлення додаткових, більш суворих вимог до голосування при відкликанні у порівнянні з виборами відгук може бути здійснено голосами громадян, також складових меншість, але голосували на виборах проти обрання даної особи. Щоб уникнути цього законодавець зобов'язаний передбачити, щоб голосування з відкликання призначалося лише за умови, що зібрані підписи дуже значного числа виборців стосовно голосували на виборах відповідної посадової особи, а також щоб відгук міг мати місце виключно за рішенням більшості всіх зареєстрованих виборців, а не більшості взяли участь у голосуванні.
Таким чином, оспорювані положення підпункту "і" пункту 1 статті 19 ФЗ про загальні принципи, а також статей 123 і 123.1 Конституції Республіки Алтай не відповідають Конституції Російської Федерації, її статтям 3 (частина 2), 10, 13 (частини 1, 2 і 3) та 32 (частина 2), оскільки не передбачають необхідність чітких правових підстав відкликання вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта Російської Федерації, не встановлюють процедурних гарантій, зокрема не вимагають позитивного голосування більшості всіх зареєстрованих виборців суб'єкта Російської Федерації , що створює можливість довільного застосування даного інституту, особливо у випадках, коли відгук зв'язується з втратою довіри з політичних мотивів.
Нормативно-правові акти:
1. Конституція Російської Федерації (прийнята на всенародному голосуванні 12 грудня 1993 р.)
2. Конституція Республіки Алтай (прийнята 7 червня 1997 року).
3. Федеральний Конституційний закон від 21 липня 1994 р. 1-ФКЗ "Про Конституційний Суд Російської Федерації".
4. Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації".
5. Федеральний закон від 11 грудня 2002 р. N 169-ФЗ "Про внесення доповнень до статті 5 Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ".
6. Федеральний закон від 24 липня 2002 р. N 107-ФЗ "Про внесення доповнення та змін до статті 4 Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ".
7. Федеральний закон від 7 травня 2002 р. N 47-ФЗ "Про внесення змін до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ".
8. Федеральний закон від 8 лютого 2001 р. N 3-ФЗ "Про внесення доповнення до Закону України" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ".
9. Федеральний закон від 29 липня 2000 р. N 106-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ".
10. Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації".
11. Ухвала Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 р. N 10-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Конституції Республіки Алтай і Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ".
12. Постанова Конституційного Cуду РФ від 12 квітня 2002 р. N 9-П "У справі про перевірку конституційності положень статей 13 і 14 Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "у зв'язку зі скаргою громадянина А. П. Бикова, а також запитами Верховного Суду Російської Федерації і Законодавчих Зборів Красноярського краю ".